Parkeerplaatsen voor een parkeertekort?

Het blijft opletten met parkeren, ook in het omgevingsrecht en zeker als er een tekort is aan parkeerplaatsen. Twee recente uitspraken, een van de Raad van State (ECLI:NL:RVS:2019:9) en een van de rechtbank Oost-Brabant (ECLI:NL:RBOBR:121), illustreren dit maar weer eens. Is het omgevingsrechtelijk ‘inparkeren’ van een project echt zo moeilijk als er een parkeertekort is?

Salderen en tekorten beschouwen

Om te beginnen moet bij elk project met een parkeerbehoefte eerst bekeken worden wat de parkeerbehoefte van de bestaande situatie is en hoeveel parkeerplaatsen er beschikbaar zijn. Is er meer behoefte dan plaatsen, dan is er een tekort. In het verleden kunnen de normen bijvoorbeeld gezegd hebben dat er voor een functie 10 parkeerplaatsen nodig zijn. Die zijn ook aangelegd, maar de huidige normen zeggen dat er 15 plaatsen nodig zijn. Ergo: een (historisch) parkeertekort van 5 parkeerplaatsen. Dit normatieve tekort kan hoger of lager zijn dan het feitelijke tekort aan parkeerplaatsen. De werkelijkheid kan bijvoorbeeld zijn dat er op een gemiddelde dag hooguit 5 auto’s geparkeerd staan.

Voor een ‘simpele’ omgevingsvergunning geldt als rechtsregel dat parkeertekorten buiten beschouwing blijven. Dit wordt ‘salderen’ genoemd. De bestaande parkeerbehoefte wordt in mindering gebracht op de nieuwe parkeerbehoefte. Alleen voor de nieuwe (netto-)parkeerbehoefte moeten extra parkeerplaatsen aangelegd worden. Hierin zit ook wel een logica. Een nieuw project heeft immers niet direct iets te maken met een tekort dat vanuit het verleden is ontstaan. Dus waarom zou een nieuw project dat tekort goed moeten maken?

Voor bestemmingsplannen en omgevingsvergunningen waarmee van bestemmingsplannen wordt afgeweken, werkt dit hetzelfde maar er komt ook wat bij. Ook hier gaat het ook om de vraag hoeveel extra parkeerplaatsen erbij komen en of dat er genoeg zijn voor de nieuwe parkeerbehoefte. Maar in dergelijke gevallen moet ook worden beoordeeld of sprake is van een normatief en/of feitelijk parkeertekort. Zo ja, dan is de vraag hoe dat tekort zich verhoudt tot de omgeving. Een tekort is dan niet gelijk ‘goed’ of ‘slecht’. Goed gemotiveerd moet worden waarom een project, gelet op het bestaande tekort aan parkeerplaatsen, wel of niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Een goed argument hierbij kan bijvoorbeeld zijn dat uit onderzoek blijft dat de parkeerdruk in de omgeving laag is, zodat ook met de introductie van een nieuwe functie niet voor parkeerproblemen gevreesd hoeft te worden.

De rekensom

Met het voorgaande als basis is het bepalen van het benodigde aantal parkeerplaatsen een eenvoudige formule. Er zijn meerdere wegen die naar Rome leiden, maar de volgende formule is het meest praktisch:

(X – Z) + A = B

Eerst wordt de nieuwe parkeerbehoefte (X) aan de hand van de geldende normen bepaald. Daarop wordt de bestaande parkeerbehoefte (Z), ook weer gebaseerd op de geldende normen, in mindering gebracht. Dan is bekend welke parkeerbehoefte ingelost moet worden. Daarna wordt het bestaande aantal parkeerplaatsen (A) daarbij opgeteld, een bestaand tekort mag immers niet vergroot worden. Vervolgens is duidelijk hoeveel parkeerplaatsen in totaal (B) nodig zijn. Zijn het aantal te realiseren parkeerplaatsen gelijk of hoger aan B, dan is de parkeerbalans in balans. Gaat het om een besluit waarin ‘alle relevante, planologische omstandigheden betrokken moeten worden’, dan komt daar de nodige aandacht bij voor een eventueel bestaand parkeertekort (als Z hoger is dan A).

Simpel?

Komt het daarmee altijd neer op een simpele rekensom? Zeker niet. En kan bij een bestemmingsplan voor een nieuw project simpelweg gezegd worden dat er extra parkeerplaatsen moeten komen omdat er in de omgeving een parkeertekort is? Ook dat is nog niet zo eenvoudig.

In de aangehaalde casus van de Raad van State ging het om het bebouwen van een bestaand parkeerterrein met een appartementencomplex. Het parkeerterrein wordt gebruikt door functies in de omgeving. De gemeenteraad van Alkmaar wilde, vrij vertaald, de parkeerfunctie van het terrein behouden om grotere parkeerproblemen in de omgeving te voorkomen. De gemeenteraad wilde daarom de appartementen niet toestaan.

In de uitspraak worden aangedragen argumenten gefileerd door de Raad van State. Ten eerste stelt de Raad van State vast dat voor het project op eigen grond in voldoende parkeerruimte wordt voorzien. De ontwikkelende partij kan daarom niet worden tegengeworpen dat hij onvoldoende parkeerplaatsen maakt. Vervolgens gaat de bestuursrechter in op de vraag of er argumenten zijn waaruit blijkt dat een bestaand parkeertekort aan de ontwikkeling in de weg staat. Die worden niet gezien, integendeel zelfs. Het staat de eigenaar vrij om op elk willekeurig moment de parkeerfunctie van het terrein op te heffen. Ook voorziet het geldende bestemmingsplan ter plekke helemaal niet in een parkeervoorziening die door de omliggende functies gebruikt mag worden. De gemeente kan dus niet verhinderen dat de aanwezige parkeerplaatsen worden opgeheven. Bovendien blijkt uit onderzoek dat het parkeerterrein ook maar weinig gebruikt wordt voor parkeren. Het besluit van de raad is onvoldoende onderbouwd, concludeert de Raad van State.

Kan een bestaand parkeertekort een nieuw project dan nooit hinderen? Dat hoeft dan ook weer niet zo te zijn. Er zullen dan alleen wel goede argumenten moeten zijn om de ruimtelijke aanvaardbaarheid van een project ‘afhankelijk te maken’ van een bestaand parkeertekort. Die argumenten ziet de Raad van State in deze casus (nog) niet en daarom moet een nieuw besluit worden genomen door de gemeenteraad. Gezien de feiten en omstandigheden die in de uitspraak staan, lijkt mij het nog een behoorlijke uitdaging om weer tot een ‘nee’ te kunnen komen.

Negeren dan maar?

Kun je een bestaand parkeertekort ook buiten beschouwing laten door alleen te beoordelen of in de nieuwe (bruto-)parkeerbehoefte wordt voorzien? In de casus van de rechtbank Oost-Brabant gaat die vlieger niet op. Burgemeester en wethouders van de gemeente Cranendonck wilde hier voor een nieuwe supermarkt de parkeerbehoefte niet salderen. Dit omdat er in de bestaande situatie feitelijk geen parkeertekort zou zijn en omdat de parkeerdruk in de omgeving hoog is.

Onder verwijzing naar vaste rechtspraak (voor omgevingsvergunningen zonder afwijking van het geldende bestemmingsplan) concludeert de rechtbank dat het bestaande parkeertekort niet buiten beschouwing mag blijven. Dat de gemeente aangeeft dat er feitelijk geen parkeertekort is, maakt dat voor de rechtbank niet anders, aangezien dat niet objectief is vastgesteld, bijvoorbeeld met parkeeronderzoek. Gevolg is dat er toch voldoende parkeerplaatsen komen voor de supermarkt.

Terzijde: interessant aspect is in deze casus nog de dynamische verwijzing naar parkeernormen in het betreffende bestemmingsplan. In dit bestemmingsplan wordt verwezen naar CROW-publicatie 317 voor het bepalen van de parkeernormen. Later, na de totstandkoming van het bestemmingsplan, heeft de gemeente echter nieuw parkeerbeleid vastgesteld. De gemeente brengt dit ook in stelling bij de rechtbank. Tot succes leidt dat echter niet. Dat om de simpele reden dat het bestemmingsplan niet naar het nieuwste parkeerbeleid verwijst. Met het vaststellen van dat nieuwe beleid is het bestemmingsplan niet naar een ander (soort) document gaan verwijzen. Daarvoor zou ook het bestemmingsplan herzien moeten worden.

Conclusie

Beide uitspraken laten zien dat het eigenlijk niet heel moeilijk is om met een parkeertekort te werken bij een nieuw project. Het vraagt vooral een goed beeld van de bestaande situatie. Hoeveel parkeerplaatsen zijn er en hoe worden die gebruikt? Is er alleen een normatief parkeertekort of ook een feitelijk parkeertekort? En mag iedereen die parkeerplaatsen wel gebruiken of zijn ze helemaal niet openbaar? Allemaal vragen die zich met een goede inventarisatie en degelijk onderzoek laten beantwoorden.

Vervolgens kan een afweging gemaakt worden. Vanaf dat moment wordt het minder eenvoudig. Wat voor invloed heeft een project op het parkeertekort? Is er echt een directe relatie tussen beide? En in welke verhouding bestaat die relatie dan? En hoe erg is een eventuele verslechtering van het parkeertekort dan? Allemaal vragen waarop niet direct een pasklaar antwoord zal bestaan, maar die zich uiteindelijk allemaal laten beantwoorden door de situatie zorgvuldig te beoordelen.

Echt moeilijk wordt het pas als een verdere verslechtering van de parkeersituatie in een gebied niet gewenst is, maar in dat gebied doet zich een project voor dat zelf in de parkeerbehoefte voorziet, dus niet in de omgeving. Dan lijkt een verband tussen een parkeertekort en de wenselijkheid van het nieuwe project nauwelijks te leggen te zijn. Ik ben dan ook zeer benieuwd wat de gemeenteraad van Alkmaar in tweede instantie gaat besluiten.